农村金融改革发展三十年

中国经济改革从农村起步。30年来，中国农村经济社会发生翻天覆地的变化。伴随这一伟大的历史发展进程，农村金融改革走向深入，农村金融在农村经济社会发展中发挥了重要作用。在改革开放三十年之际，回顾总结历史经验，研究分析现实问题，对于力口快推进现代农村金融制度建设，显著增强金融服务“三农”功能，促进社会主义新农村建设，全面实现小康社会建设目标，无疑具有重要意义。

 

30年农村金融改革发展历史成就

 

我国农村金融改革发展的30年，是顺应农村市场经济体制建设要求逐步由计划向市场转轨的30年，是适应农村经济阶段性发展特点支持“三农”由传统农业向现代农业转型的30年，是立足缩小城乡差距支持广大农民群众从摆脱贫困到致富奔小康的30年。30年的农村金融改革发展，既有艰难的探索与实践，更有长足的进步与辉煌的成就。

 

农村金融组织体系从“大一统”框架到多层次发展。1978年党的十一届三中全会后，按照《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》有关大力发展农业信贷、尽快使落后的农业得到恢复和发展的要求，1979年3月人民银行、农业银行两行分设，恢复组建中国农业银行。由农业银行统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社，农村金融实现专业化发展。1993年国务院决定改革金融体制，对农业银行等四家国有专业银行实施商业化改革，并组建中国农业发展银行，政策性金融、商业性金融分离，分工协作的农村金融体系建设起步。1996年，《关于农村金融体制改革的决定》明确提出，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，，适当增设农业发展银行分支机构，清理整顿农村合作基金会，农村金融体系建设和发展的思路日渐清晰。2003年，国务院启动以产权制度和管理体制为核心的农村信用社改革试点，这是首次触及产权问题的金融改革，标志着农村金融改革开始由简单的机构功能设计逐步向产权、机制和服务效率等纵深领域推进。2006年年末，按中央要求，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构试点工作随即有序展开，适合农村特点的微型农村金融机构体系建设进入全新试验阶段。2007年，中国邮政储蓄银行挂牌开业，在经历调整邮政储蓄转存款利率政策、扩大资金自主运用范围后，邮政储蓄资金有效返回农村问题再次被提上改革议程。同年，中央首次明确了农业银行“面向三农、商业运作、整体改制、择机上市”的改革方向，其股份制改革方案在2008年获批，农业银行统筹城乡的网点布局和服务功能建设进入实质操作阶段。这期间，以新型农村金融机构试点为标志的农村金融市场开放，一些境内外银行资本、产业资本和民间资本投资设立了新型农村金融机构，参与重组改造了原有的部分农村金融机构，以股份制主导、政策性与合作制为补充，以公有制为主体、多种所有制广泛参与的多元化、多层次农村金融组织体系初步建立。

 

农村信贷资金从国家计划供应到按市场原则优化配置。在长时期计划经济体制下，我国农村信贷资金一直实行财政划拨和计划供应，国家对各领域、各行业均实行严格的信贷规模控制。随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转轨以及市场化和产业化为导向的农业转型发展，除在经济明显过热和信贷投放明显过快的个别时段外，农村信贷规模总体逐步由总量的指令性控制和层层下达指标，转向总量的指导性控制并允许结合实际灵活调整。1998年，取消了对农村金融机构信贷规模的计划控制，转而实行较为科学的资产负债比例管理制度。2004年，进而开始根据农村金融机构单户大额贷款、贷款集中度、资本充足率水平等风险监管指标，采取窗口指导、“两率”调整等手段，实施市场化调节。农村商业性金融机构经过持续改革，公司治理架构初步建立，经营机制发生重大变化，风险管理明显改善，支农信贷也开始由事前计划、定向投放，逐步发展到适度错位竞争、按照市场原则确立借贷双方的信用合同关系，按客户需求和信贷条件实施商业化配置。支农信贷的特殊领域也更多地引入市场化成分。2004年以来，农业发展银行积极探索在市场经济条件下发展农业政策性金融的有效途径，业务范围逐步拓展，实行了政策性业务与商业性业务分账管理和经营。2007年，国家全面改革了扶贫贴息贷款管理办法，建立了政府引导、市场运作，引入竞争机制等符合市场经济要求的扶贫贴息贷款运行机制。总的看，在重视发挥政策性金融作用基础上，有利于发挥市场配置农村金融资源的基础性作用的体制机制建设取得积极进展，农村信贷资金配置效率明显提高。

 

农村金融服务从简单的“存贷汇”到多元化拓展。改革开放后相当长的一段时间内，农村金融服务仍然停留在传统“存贷汇”的老三样阶段。上世纪90年代以来，适应农村土地经营制度的变革和家庭联产承包责任制度的推行，开发试验了农户小额信用贷款和联保贷款两个产品。随着农村金融需求的多层次、多元化发展，农村金融服务创新从无到有、由点到面，持续向纵深推进。近年来特别是党的十六大以来，围绕提升农村金融服务功能，银监会陆续就农村小额贷款、农村小企业贷款、农村银(社)团、农村银行代理业务等方面出台了一系列引领性的制度和办法，批准合格机构开办银行卡、网上银行等新业务，积极引导和鼓励各农村银行业金融机构围绕提高农村金融服务的可得性、便利度和持续性，大力推进农村金融服务创新。各基层银行业金融机构结合当地实际，积极探索实践，初步形成了以农村小额贷款为基础，银行卡、ATM等产品创新以及贷款上柜台、共同体担保模式等服务方式和抵押担保创新的综合创新浪潮，取得了政府满意、农民高兴、自身效益提升的多赢效果。2007年，按照国务院《关于保险业改革发展的若干意见》的要求，保监会组织选择吉林等6省(区)的5种主要农作物开展政策性农业保险试点，并全面开展了生猪和能繁母猪政策性保险工作，农业保险的广度和深度逐步拓宽，为分散农业生产经营风险和完善农业支持保护体系进行了大胆实践。2008年，为在更大范围内和更高层次上提升农村金融服务水平，银监会会同人民银行联合印发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，组织开展农村金融产品和服务方式创新试点，研究试验可复制、易推广的创新模式，农村金融服务创新进入系统性探索阶段。

 

农村金融基础服务体系从各个机构的分散运行到系统性整合完善。农村金融机构特别是农村中小金融机构的机构分布广，业务电子化程度低，服务对象众多且分散，金融基础服务体系建设一度接近空白，基层自发推动的进展十分缓慢。上世纪90年代初期，为配合推动农户小额信用贷款业务发展，人民银行组织开展了信用户、信用村、信用乡(镇)的创建与评定工作。2006年，启动电子化的农户信用档案和信用评价系统建设，完善了农户信用指标体系和信用评价方式方法。各农村金融机构也按监管部门要求，加强了对农村金融知识的宣传教育，信贷服务中强调“守信激励、失信惩戒”，农村信用环境逐步改善。近年来，随着大额支付系统、小额支付系统、支票影像交换系统以及各地同城票据交换系统等在内的中央银行支付清算网络体系的逐步健全，覆盖全国、功能完善的现代化支付系统和支付手段开始向农村金融机构延伸。从2006年起，陆续允许中小农村金融机构接入支付系统，吸收合格机构加入大额支付系统和小额支付系统，支持加入当地同城票据交换系统，推行支付结算业务代理制，批准成立农信银资金清算中心，农村中小金融机构本地和异地资金汇路日趋畅通，效率明显提高。农村金融基础设施的改善，为持续保证农村金融市场稳定运行和提高农村金融服务水平奠定了好的基础。

 

农村金融监管从一般财政性管理到专业化的外部监管。改革开放初期，我国尚未建立真正意义上金融监管制度，当时的中国人民银行既直接面向社会经营具体业务，同时也对金融机构行使财政性的管理职能，实际上是国家的财政金库。1983年，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确中国人民银行专门承担金融业的领导和管理职责，不再兼办工商信贷和储蓄业务，这标志着我国“大一统”银行体系正式结束，现代意义上的金融监管在中国诞生。为探索建立符合中国国情的金融监管体制，实现有效监管目标，在继1997年、1998年分设中国证监会和中国保监会后，专司银行业监管的中国银监会在2003年正式成立，中国金融业分业经营、分业监管体制框架初步形成。作为金融监管的重要领域，农村金融监管也开始步入法制化、专业化和规范化建设的新阶段。遵循审慎监管的一般规律，明确和践行“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的农村金融监管新理念，实施“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，结合农村金融发展规律与特点，全面推行信贷资产和非信贷资产五级分类，统一监管框架下的监管制度体系逐步完善。按照资本约束和风险监管的总体要求，大力推进分类监管和差别监管，建立上下集成与联动监管、内部现场监管与非现场监管分工合作新机制，农村金融监管有效性明显提升，有力维护了农村金融的安全、高效和稳健运行。

 

30年农村金融改革发展基本经验

 

农村金融改革发展必须坚持服务“三农”的根本宗旨。金融体制改革必须服从服务于经济社会发展战略。“三农”问题不仅是一个经济问题，更是一个全党全国面临的最大的社会问题。改革发展农村金融的根本目的，就是要持续改进和提升农村金融服务水平，支持“三农”持续健康发展，促进城乡协调发展战略的实施。“三农”经济的发展，也为农村金融改革发展提供了难得机遇和广阔空间。立足和着眼于经济发展全局，主动服从和服务于“三农”发展，是我们研究规划农村金融改革发展政策措施的根本出发点和落脚点。这一点在任何时候都不能动摇。

 

农村金融改革发展必须适应农村经济社会发展的阶段性发展特点。在传统农业向现代农业发展进程中，农村经济社会发生深刻变革，体制、机制、文化等各个方面都呈现出明显的阶段性特点。农村金融的机构布局、功能定位、产品服务等各个关键环节和重要方面，只有主动适应这个阶段性的历史要求，统筹加强对农业产业链各市场主体的金融服务，协调支持种养加、产供销各个环节正常运转，积极培育潜在的市场和客户群，持续推动农业产业结构优化升级和现代农业发展，整个农村金融体系才更具活力和生命力，各项政策措施才更具现实的可操作性，农村金融机构及业务才更具发展的可持续性。

 

农村金融改革发展必须坚持市场化主导方向。市场经济的核心内容之一是活力与效率。随着我国农村经济市场化水平的不断提高，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，日益成为整个农业和农村经济发展的关键所在。要坚持解放思想，实事求是，着力推进农村金融体制、运行机制和外部环境的市场化建设，积极构建健康而富有活力的农村金融体系，在谋求短期利润最大化的同时更加注重追求长期利益的可得性，更好地发挥农村金融在配置资源、调整经济结构等方面的功能和作用。

农村金融改革发展必须坚持创新。农村金融改革发展的30年，本质上就是不断创新与进步的30年。无论是体制、机制，还是组织体系、金融工具、金融产品和服务方式，都进行了大量的创新实践，有力地推动加快了农村金融改革发展的进程。面对全新的经济金融形势，面对建设社会主义新农村的历史重任，面对不断发展变化的农村金融需求，我们要以更大的力度推进农村金融的创新，在风险可控前提下，通过持续的创新，为农村金融不断注入生机与活力。

 

农村金融改革发展必须注重政策的正向激励和引导。农村金融机构的可持续经营是农村金融服务可持续的前提和基础。农业的特殊性和农村经济的弱质性，带来“三农” 金融服务风险大、成本高、收益低等问题，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾。对农村金融这种市场失灵的领域采取扶持性政策措施是各国的普遍做法。必须从我国实际出发，进一步加快构建科学有效的正向激励和引导机制，努力实现农村金融业务运作的商业可持续，有效提高农村金融机构支农服务的积极性，确保农村信贷投入的可持续增长和农村金融服务的可持续改善。

 

农村金融改革发展必须坚持因地制宜原则。我国农村经济发展很不平衡，东中西部乃至同一省份内的不同地区差异很大，同一地区内各金融机构的风险状况、管理水平、队伍素质也都参差不齐。这样一个基本国情，既需要我们在宏观层面上作出符合“三农”发展阶段性特点的制度安排，更需要结合各地实际，围绕“三农”贷款可得性、服务便利性和财务可持续性，制定差异化农村金融改革发展路径和具体实施步骤，出台差别化的政策措施。要充分尊重基层首创精神，引导好、保护好、发挥好各地加快农村金融改革发展的积极性和创造性，积极探索符合农村实际的多种改革模式，实现当地金融与经济的有效对接和良性互动，这是我国农村金融改革发展的一条重要经验。

 

农村金融改革发展必须坚持防范金融风险。金融业是高风险行业，金融风险突发性强，涉及面广，危害性大。农村金融是金融体系中最为薄弱的环节，机构数量种类多、性质差异大，整体资产质量差、管理水平低，现实风险和潜在风险都比较突出。要正确处理改革发展稳定的关系，始终把防范风险作为农村金融改革发展的重要保障，坚持风险为本的理念，切实强化金融监管，严格市场纪律，维护公平竞争，保护农村金融消费者的合法权益，确保农村金融持续健康安全发展，有效维护农村经济社会和整个金融体系的安全稳定。

 

以科学发展观为统领实现农村金融又好又快发展

 

当前，农村金融服务需求的多元化、多层次特征比以往任何时候都明显，农村金融改革发展面临的深层次矛盾和制约因素比以往任何时候都突出，对加快农村金融改革发展和改进支农服务的要求比以往任何时候都高。做好新时期新形势下的农村金融服务工作，必须要深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，着眼加快城乡二元结构转换和加快农村经济发展方式转变的大局，求真务实，开拓创新，力争在农村金融服务的重大问题和关键环节上取得实质性突破，努力探索中国特色现代农村金融发展道路。

 

加快建立健全农村金融组织体系。坚持城乡统筹发展，适应农业农村经济发展的新需要，大力推进中国金融结构的调整优化，鼓励各类资本到农村地区设立机构、开力、业务，加快构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，实现政策性金融、商业性金融、合作性金融的协调发展。在政策性金融方面，农业发展银行要按照专业化农业政策银行方向加快推进改革，全面承担起农业开发和农村基础设施建设等长期、微利甚至无收益“三农”项目的政策性信贷支持，显著扩大政策性信贷投放规模；加快建立国家政策性保险制度和省级机构体系，完善商业保险和政策性保险之间的连接机制。在商业性金融方面，重点是推进农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行改革，完善法人治理和运行机制，抓紧建立现代金融企业制度；规范发展村镇银行等新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，积极引导其他商业性金融机构到农村开展业务。在合作金融方面，鼓励在农民专业合作社基础上发展真正意义上的农村合作金融组织，允许从金融机构融入资金，面向社员提供金融服务。

 

加快建立健全农村金融市场体系。坚持特色化发展，适应农村多元化的金融服务需求，鼓励探索差异化、特色化的市场定位和发展模式，引导开展金融服务的自主创新、错位竞争与业务合作，加快构建规制科学、竞争适度、运行高效的农村金融市场体系，提高农村金融市场活力与合力。在农村信贷市场方面，结合农村地区竞争性市场的发育水平，在适当时机放开贷款利率上限；鼓励和规范商业性金融业务的竞争，形成农村信用社、商业银行以及各类新型农村金融机构广泛参与的适度竞争机制；鼓励和支持各类农村金融机构按照优势互补、互惠共赢的原则，开展各类代理业务，交叉销售金融产品。在农村保险市场方面，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制，建立健全适合农村保险发展的服务网络和销售渠道；鼓励和支持现有商业性保险机构开办和推广涉农保险业务。在农村资本市场方面，支持农业产业化龙头企业通过资本市场多渠道筹集资金，显著提高农村直接融资比重；逐年增加中央国债运用于“三农”的比重，支持政策性银行发行支农金融债券；完善农产品期货品种，改进信息披露，进一步发挥农产品期货市场的价格发现和风险规避功能。加快建立健全以金融机构为主体、市场需求为导向、政策激励为支撑的农村金融服务创新的体制机制，充分引导和激发基层创新的内在积极性，进一步丰富农村金融产品和服务方式。

 

加快建立健全农村金融基础服务体系。坚持全面协调发展，适应保障农村金融机构服务效率需要，大力推进担保、征信、支付清算、教育培训等农村金融基础服务体系建设，切实改善农村金融运行的基础环境。在信用体系建设方面，大力推广信用户、信用村、信用乡(镇)评价制度，将农村信贷纳入全国信贷登记系统，加大司法与执法力度，共同打造农村信用环境。在农村担保体系建设方面，重点是在坚持农村土地集体所有制度不变的原则下，按照所有权和经营权适当分离的原则，有条件地允许农民以土地使用权设置抵押；鼓励支持政府和各类资本共同参与设立农村担保机构，大力培育各类具有担保功能的农民专业合作组织，支持多品种、多方式的抵押担保业务创新；加快建立农村不动产抵押登记、交易制度。在农村金融基础设施建设方面，继续健全农村金融支付清算系统，开发适合农村实际的支付结算服务品种，拓宽支付服务渠道，拓宽和延伸支付清算网络在农村的辐射范围，方便“三农”支付。在农村金融队伍建设和农村金融基础知识普及教育方面，全面实施农村金融从业人员资格认证制度，建立健全符合现代金融企业制度要求的评价考核、选拔任用和流动机制，引导优秀人才向农村金融机构流动。尽快将金融基础知识纳入国民义务教育体系，广泛宣传金融产品和服务方式，提高农村金融消费者的风险意识和使用现代金融工具的能力。

 

加快建立健全农村金融政策扶持体系。坚持可持续发展，适应农村金融业务成本高、风险大、收益低的现实，本着历史问题历史对待、政策问题政策解决的实事求是态度，抓紧建立以财政和税收为主要内容的农村金融政策扶持体系，引导更多信贷资金和社会资金投入农村。在财政政策上，核心是“多予”，重点是建立农业贷款贴息政策。尽快制定出台农业贷款贴息办法，明确贴息主体、贴息对象、贴息比例和操作程序等，通过财政杠杆作用，发挥“小补贴撬动大资金”的政策效应。在税收政策上，核心是“少取”，重点是加大税收减免优惠。建立以县域机构和涉农贷款投放双层纬度的税收减免制度。适当扩大所得税优惠范围和差别化区域优惠政策，不设定优惠期限，使其长期化、制度化。在货币政策上，核心是“放宽”，重点是完善差别准备金制度。按照“统一标准、投向挂钩、差别执行”的原则，根据银行业金融机构涉农贷款占全部贷款的比重，按年度设定并动态执行相应的准备金率，以体现政策的公平性和普适性。坚持统筹区域发展，特别注重欠发达地区尤其是贫困地区发展的金融服务问题，采取导向性更强、力度更大的差别化扶持政策，支持当地农村金融加快改革发展，促进实现欠发达地区经济与金融的良性互动，逐步缩小区域发展差距。

 

加快建立健全农村金融监管体系。坚持安全发展，适应维护农村经济社会稳定需要，建立健全分工明确、协调顺畅、运作有效的农村金融监管体系，促进在防范风险基础上实现机构和业务的又好又快发展。建立健全监管机构依法监管、金融企业内部控制、行业自律与社会监督有机结合的、多层次、全方位的农村金融监管体系。按照 “谁批准、谁监管”的原则，明确各类金融企业的监管主体，改进监管方式方法，合理配置监管资源，落实监管责任。实施农村金融机构的分类监管，建立健全监管指标体系和风险监测预警体系，对不同类别和不同风险的农村金融企业实施分类监管措施。加强对农村金融机构支农服务的监管考核与评价，强化金融机构支持“三农”的社会责任。抓紧建立覆盖所有存款类农村金融企业的存款保险制度。建立具有激励约束作用的农村金融机构分类纠正和处置制度安排，实施市场兼并为主、强制推出为辅的市场退出政策，畅通市场退出渠道，提高整个农村金融体系健康度。