改革开放30年我国金融体制改革评价与展望

一、金融体制改革的成就、经验和面临的问题

 

(一)金融体制改革取得的成就

 

改革开放30年以来，我国金融业通过创建多样化的金融机构体系、发展多层次的金融市场体系、建立有效的宏观调控和监管体系等方式，在维护经济稳定与金融业安全运行、运用货币信贷政策支持经济增长、促进经济结构调整、保持币值稳定、维护金融秩序等方面发挥了重要作用，取得了以下几方面的主要成就。

 

一是形成了包括中央银行、商业银行、政策性银行、非银行金融机构和外资在华金融机构在内的多样化的金融机构体系。在这个金融机构体系中，中国人民银行为中央银行，承担稳定货币并以此促进经济增长的职能，以国家专业银行为代表的国有商业银行是主体，其业务集中于吸收存款和按计划发放信用贷款。国家政策性银行主要靠财政拨款和发行债券筹集资金，分别用于软硬贷款，并实行自求平衡、保本经营。非银行金融机构与银行并存，各有分工，相互协作。外资在华金融机构成为我国对外开放的重要窗口。

 

二是建立了由货币、证券、保险、外汇组成的较完备的金融市场体系。金融改革的标志性成果之一，就是突破计划金融体制的禁区，逐步建立起完善的金融市场体系。改革开放以来，我国的信贷市场迅速发展，货币市场和资本市场获得了较快发展，同业拆借市场、票据市场、信托市场、国债市场、股票市场、保险市场和外汇市场初步建立起来，不仅达到一定规模，而且运行机制也在不断完善。

 

三是基本确立了以利率等货币政策工具为主、实施间接调控的金融宏观调控体系。随着中国人民银行作为中央银行职能的逐步明确和转变，金融调控也从单一的行政方式向市场化运作机制调整，从开始的控制贷款规模和现金发行转向运用准备金、利率、再贷款和公开市场操作调控货币供应量，并初步建立起以执行货币政策、实施间接调控为主的宏观金融调控体系。

 

四是建立了银行、证券、保险分业监管体制。改革初期，中国人民银行行使中央银行职能，对金融业实行混业监管，当时中国人民银行是唯一的金融监管机构。上世纪90年代后，银行、保险、信托、证券实行分业经营，为了有效地防范金融风险，避免银行参与证券的不正当竞争，提高金融监管水平，我国逐步建立起了银行、证券、保险“一行三会”的分业监管体制。

 

(二)金融体制改革的经验

 

1.解决好中央银行的地位及独立性问题

 

中央银行的地位与独立性问题是经济学中很重要的理论问题，也是现实性很强的实践问题。新中国建立以来，人民银行的机构、业务几经变动，其地位、体制很不稳定。从金融体制30年的改革历程来看，正是在明确中国人民银行专门行使中央银行职能的基础上，才完成四大国家专业银行的分设，并在此基础上发展股份制银行和其他金融机构，逐步形成了中国人民银行为主导、国有商业银行为主体、其他金融机构并存、分工协作的金融机构体系。也正是从法律上确立中国人民银行的中央银行地位，明确其作为中央银行的职责和基本职能，界定中国人民银行与政府、财政的关系及其相对独立性问题后，以间接调控为主的中央银行宏观调控体系才得以确立，“一行三会”的分业监管体制才逐步建立起来。经验证明，解决好中央银行的地位及独立性问题，是金融体制改革的首要前提。

 

2.坚持稳定通货的单一政策目标

 

1979至1992年，我国实行的是“稳定货币、发展经济”的双重货币政策目标。双重目标的实践使经济波动加剧，出现“一放就乱、一收就死”、“大上之后必有大下”的经济不稳定现象。究其原因，主要是货币政策目标是多重的，没有一个长期稳定的核心目标，只是视经济情况的变化而相机抉择。1993年颁发的《国务院关于金融体制改革的决定》，规定我国货币改革的目标是“保持货币的稳定，并以此促进经济增长”，这是对多年来我国货币政策双重目标的重大改革。1995年颁布的《中国人民银行法》为“稳定通货”的单一政策目标提供了法律依据。从1993年下半年起，中国人民银行以稳定通货为目标，采取了“适度从紧”的货币政策，使较高的通货膨胀从1995年开始回落，1996年宏观经济实现了“软着陆”。1997年亚洲金融危机后，围绕着稳定通货的目标，我国开始实行稳健的货币政策，使宏观经济在经历了1998年至2002年的通货紧缩后，2003年后开始了新一轮的经济增长。2007年12月以来，为了防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，围绕着稳定通货的目标，我国开始实行从紧的货币政策。经验证明，坚持稳定通货的单一政策目标，是金融政策配合宏观调控取得成效的关键，也是避免经济大起大落的关键。

 

3.维护金融体系的安全和稳定

 

金融是国民经济的命脉。在金融体制改革中，我国始终把加强金融监管、维护金融体系的安全和稳定放在重要位置。围绕着金融体系的安全和稳定，我国金融监管机构建设在探索中前行，从1984年中央银行体制基本确立起来到2003年银监会成立，逐步形成了以人民银行为主导，以证券监督管理委员会、保险监督管理委员会和银行业监督管理委员会为专业主体，财政部门和审计部门为辅助的分工负责、相互协作的金融监管体系。发达国家的经验表明，依法监管，是维护金融安全和稳定的前提。我国自1986年开始加强金融监管的立法工作，相继颁布了多部金融监管的法律法规，金融监管工作日趋规范，有力地保证了金融体系的安全和稳定。实践证明，金融监管机构按照相关法律法规，加强对金融机构和金融市场主体的监管，是金融体制改革取得成效的重要保证。

 

4.坚持循序渐进的原则

 

我国金融体制改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的金融管理体制。金融体制改革能否顺利推进，与行政管理体制改革、国有企业改革、财税体制改革和投资体制改革的进展情况有很大关系。金融体制改革的目标及改革的艰巨性和复杂性，决定了金融体制改革必须走渐进型道路，金融机构的重组、金融市场的拓展、金融业务领域的扩大、金融监管体制的变革、金融调控体系的建立，都必须遵循循序渐进的原则。实践证明，坚持循序渐进原则不仅是金融体制改革取得成效的关键，也是保证我国经济发展和对外开放取得成效的关键。在1997年开始的亚洲金融危机，我国大陆之所以能幸免被直接冲击，一个十分重要的原因就在于坚持了金融对外开放的循序渐进原则。此外，我国在金融服务业的对外开放中，始终采取有效控制措施，力求避免一次开放过大对国内经济、金融的冲击，从而为经济保持持续、协调、健康发展创造了良好的金融环境。

 

(三)金融体制改革面临的问题

 

客观地说，改革开放30年以来，与其他领域相比，金融体制改革是我国经济体制改革的滞后环节，面临着与完善社会主义市场经济体制不相适应的诸多问题，突出表现在几方面。

 

1.金融机构主体单一且效益低下

 

我国现有金融机构多为国有企业，金融机构主体单一，市场化程度低，没有形成多种所有制相互竞争、共同发展的局面。此外，国有银行、证券公司、基金管理公司、信托投资公司等金融企业的产权改革步伐缓慢，公司治理结构存在明显缺陷，经营机制转变滞后，风险控制机制不健全。以银行为例，我国银行系统不良资产问题严重是制约其效益提高和良好运转的主要原因之一，2001年底国有商业银行的不良贷款率为25.37%。近年来，随着重要商业银行的股份制改革，银行不良贷款率有所下降，2007年底，国有商业银行不良贷款率降低到8.05%。银行系统内的其他金融机构，如政策性银行、城市银行和农村信用社等，也存在着不良贷款率高的问题。

 

2.金融市场结构不合理

 

金融市场结构不合理表现在间接融资市场与直接融资市场发展不协调。截至2006年底，我国直接融资和间接融资的比例是18：82，也就是说，在企业的资金来源里，直接融资占18%，来自银行的间接融资占82%。过分依赖银行系统的间接金融积聚了巨大的金融风险，影响了金融资源的配置效率。

 

金融市场结构不合理表现在履行间接融资功能的信贷市场存在银行业市场结构高度集中的问题。当前，四大国有商业银行的资产、存贷款在整个银行体系的份额目前在60%以上，股份制银行的资产、存贷款在整个银行体系的份额在15%以上，中小银行的发展严重滞后于大银行的发展。

 

金融市场结构不合理表现在履行直接融资功能的资本市场存在股票市场发展较快、债券市场和中长期信贷市场发展严重滞后的问题。股票市场和债券市场内部存在着发育不平衡的问题：股票市场发展比较重视深沪两家证券交易所，交易增长较快，适合不同层次企业证券融资和股票流动需要的多层次的交易体系还没有形成；债券市场中国债发行和交易发展较快，企业债券发展很慢。另外，我国国有银行的商业化改革还没有完成，长期贷款风险很大，银行惜贷现象普遍，影响到中长期信贷市场的发展。

 

金融市场结构不合理还表现在货币市场发育滞后。我国的货币市场早在1984年就开始建立同业拆借市场，以后又逐步建立了债券回购市场和票据市场，但目前这些货币子市场不仅规模偏小，交易工具结构单一，而且各个子市场之间严重分割，致使货币市场形成的利率信号失真，难以体现中央银行的货币政策目标。

 

3.金融调控机制不健全

 

尽管我国已经建立起以利率等货币政策工具为主的金融宏观调控体系，但金融调控机制不健全，金融调控效果较差。主要原因在于以下三方面。

 

一是利率、汇率体制改革滞后。利率和汇率作为资金的对内价格和对外价格，已经成为我国价格体系中最后两种没有完全开放的指标。利率制定的非市场化，不仅直接影响到基础货币的调整，使得判断宏观货币供应量的多少和货币政策效果好坏缺少准确的标准，还影响到其他货币政策工具的实施，影响到中央银行货币政策的独立性和稳定性。

 

二是货币政策的传导机制有障碍。当前，中国人民银行选择以基础货币为操作目标，以货币供应量为中介目标的货币政策操作体系是合适的，但货币政策的传导机制在中介环节和下游环节容易出现梗阻现象。中介环节主要依靠国有商业银行，由于国有商业银行从商业动机出发，吸储能力强的银行不愿从中央银行借款，中央银行不愿给经营状况差的银行放款，使中央银行通过发放再贷款供应基础货币的渠道受阻。在下游环节，由于国有企业经营管理不善、会计制度不健全和信息透明度不高，大大限制了商业银行向国有企业和其他企业主动放款的积极性，从而影响了货币政策的顺畅传导。

 

三是中央银行的独立性较差，自主权较小。在我国货币政策决策中，大到货币政策取向，小到利率、汇率水平以及货币供应量目标，并非由中央银行独立决定，而是受到方方面面的影响和制约，货币政策的独立性还不高。

4.金融监管体制不完善

 

现行的分业监管体制模式自运行以来，我国的金融监管工作不断加强，监管水平大有提高。但是，面对国内外经济金融形势的飞速变化，这一监管体制暴露出一些弊端。

 

一是以“一行三会”为基本架构的金融监管体系协调性差。尽管我国已经建立起了人民银行、银监会、证监会、保监会四方联席会议制度，确保监管机构之间的协调，但要形成一个运转良好的协调机制还有许多工作要做，目前三大金融监管机构之间协调不够，难以保证信息共享，严重影响到监管效率的提高。

 

二是缺乏统一的监管评价标准。从国内金融市场来看，除了银监会、证监会和保监会三大主要金融行业的监管部门之外，还有一些监管部门，例如财政部是国债市场的主要管理者，国家发改委是企业债券的主要管理者，而国家外汇管理局等其他政府部门监督管理外汇和B股交易，这些机构之间缺乏统一的监管评价标准。

 

三是监管内容存在漏洞。随着控股公司各金融机构的业务交叉渗透和相互融合，混业经营与分业监管的协调问题日趋突出，而分业监管机构已不能完全覆盖一些新型的金融机构，可能促使其将某一特别的服务项目或产品置于监管成本最小或监管最宽松的领域，产生“监管套利”行为，甚至游离于法律和监管之外。

 

四是限制了金融业业务发展和创新的空间。当前，综合经营产生了银行、证券、保险、信托之间业务的交叉融合，削弱了分立监管的业务基础，并限制了金融创新和发展的空间。

 

五是金融监管的法律法规和规章不健全。当前，金融监管所依据的法律法规，大都是关于监管主体功能划分及按业务性质监督具体某一方面市场的法律，缺乏整个金融体系监督的法律；我国金融立法在某些重要领域还处于空白状态，尤其是随着金融电子化、网络化的发展和金融全球化进程的加快，传统的以有形金融为调整对象所建立起来的金融法律法规受到严峻挑战。

 

六是缺少金融风险监控指标体系。当前，监管体制中虽然各专业监管部门分别制定一些监管指标，但没有系统风险监管指标体系和预警指标体系，更没有区域金融风险监督的综合指标体系，使金融监管的整体功能打了折扣。

 

二、对金融体制改革的展望

 

围绕着金融体制改革面临的突出问题，今后金融体制改革的思路是：从贯彻落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制出发，沿着市场化方向继续深化金融体制改革，在正确处理改革、发展、稳定的关系，正确处理金融体制改革与其它领域改革的关系的基础上，深化金融企业改革，优化金融市场结构，健全金融调控机制，完善金融监管体制，建立起与社会主义市场经济相适应的现代金融体系。

 

(一)实现金融主体多元化，深化金融企业改革

 

金融体制改革的关键在于提高金融业的市场化程度，而要提高金融业的市场化程度，首先要改变我国现在的金融主体单一的局面。加入WT0后，我国在积极引进外资的同时，要尽快实现金融主体多元化和金融机构多样化，积极鼓励优良民间资本进入金融市场，进入国有大型金融机构难以顾及的地区和客户领域。同时，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业，逐步实现金融主体多元化；顺应国际潮流，变分业经营为混业经营，鼓励银行、保险和证券在业务上的交叉和融合，探索建立全能型金融机构模式。

 

深化金融企业改革的关键是加快推进产权制度改革，使其成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。未来改革重点应该放在以下几方面：继续对国有独资银行进行股份制改造，建立符合惯例的银行治理结构，加强银行内部管理，建立健全风险管理体制，规范资本金补充制度；深化政策性银行改革，使政策性银行转变成为符合市场经济需要、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构；以完善商业银行公司治理结构为中心，加快股份制商业银行改革步伐；重建农村金融服务体系，深化农村信用社改革；推进证券、基金管理公司的产权改革，完善其公司治理结构；深化保险体制改革，建立综合性保险集团、专业性保险公司以及保险中介机构并存的多元化保险机构体系。鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造。

 

(二)优化金融市场结构

 

优化间接融资市场。加快国有银行商业化改革和利率市场化的步伐，促进信用关系市场化和信贷市场的形成，为加快发展中长期信贷市场创造条件。通过稳步发展各种所有制的银行，降低银行业的集中度，为中小企业融资提供便利条件。

 

加快发展资本市场。发展多层次的资本市场，包括主板市场与创业板市场共同发展的纵向层次化，股票市场、债券市场与衍生金融产品市场协调发展的横向层次化，场内市场与场外市场并存的深度化，以及全国性市场与区域性市场相辅相成的广度化。同时，在继续发展和完善股票市场的同时。要大力加快发展企业债券市场，加强资本市场的均衡发展。

 

大力发展货币市场。增加货币市场主体，鼓励货币市场创新，建立货币市场做市制度。大力发展票据市场，建立全国统一的国债市场。发展货币市场基金，形成完善的货币市场体系。扩大同业拆借市场交易主体，扩大参与交易主体范围，除了国有商业银行法人机构之外，省级、地市级分行也可参加，地方性银行如城市合作银行也应参加。适当允许同业拆借市场利率有些波动，提高市场的交投频率。

 

(三)健全金融调控机制

 

从增强中央银行的独立性和权威性出发，综合研究应用各种货币政策工具，健全货币政策的传导机制，加大公开市场操作的力度，使中央银行在宏观调控和维护金融体系稳定中肩负更大的责任。

 

在加强对货币供应量进行数量型间接调控的同时，引入利率调控机制。加快实现以数量调节为主要特征的货币信贷调控向价格调节方式的转变，进一步推进利率市场化，更大程度地发挥利率在资金配置中的基础性作用。利率市场化的关键是增强中央银行的独立性，赋予中央银行真正的利率制定权和调整权。利率市场化的总体思路是按照先外币、后本币，先贷款、后存款，先长期、大额，后短期、小额，先农村、后城市的次序，继续扩大金融机构决定利率的自主权。

 

按照 “主动性、可控性和渐进性”的原则稳步推进汇率改革。改革现行结售汇制度，稳步实现由强制性结售汇制度向意愿性结售汇制度的转变。建立政府退出机制，逐步改变外汇市场垄断局面。继续巩固与扩大外汇交易规模，积极培育外汇市场。在实现人民币经常项目自由兑换的基础上，沿着“先资本流入、后资本流出，先直接投资、后证券投资，先资本市场、后货币市场，先股票市场、后中长期债券市场”的次序，审慎推进人民币资本项目可自由兑换。

 

探索建立存款保险制度。实行存款保险制度不仅可以保护存款人的利益，提高银行的吸储能力和负债的安全性，又可以对金融机构实施有效的监管，并能聚集巨额的保险基金，在出现风险时，对金融机构实施救助，把损失或危害降到最低限度，达到维护金融运行和金融市场整体稳定的目的。

 

(四)完善金融监管体制

 

面对国内外综合经营发展的趋势，考虑到我国金融业发展的现状，建议现阶段我国仍应该坚持分业监管体制，但同时还应该在改革和完善现行金融监管体制的基础上，逐渐建立起对综合经营活动的监管制度安排。具体来讲，可从以下几方面进行：

 

建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行与财政部门的协调、配合和信息共享机制。在我国现行分业监管体制中，可以通过以下三个层次的制度安排建立协调机制：一是在管理层面安排交叉参加对方理事会；二是在组织层面建立协调委员会；三是在业务层面上，利用已建立的金融监管联席会议制度，定期、不定期地就监管中的一些重大问题进行协商，通过多渠道获取对监管有用的信息，加强彼此之间的信息交流。

 

更新监管理念。鉴于金融控股公司打破了分业经营的界限，使不同监管部门之间的监管难以准确实施，因此，必须树立功能性监管理念，及时发现和判断风险，避免重复交叉检查，提高管理效率。此外，在当前的金融监管中还应当引入激励监管的理念，充分尊重金融机构的创新能力，鼓励金融创新。

 

改进监管方法。要逐步实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变，从一次性监管向持续性监管的转变，从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变。

 

建立健全金融监管的法律法规体系。一方面对现行的立法进行修改，包括《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等金融法律法规，使其为混业经营提供足够的法律空间。另一方面，对于新出现的金融现象，要制定法律进行规制，如需要对“金融控股公司”专门立法，明确金融控股公司的法律地位、经营范围、风险控制、监管方法等。

 

建立完整的金融风险评价体系。依据科学的测算指标，建立金融风险预警系统。对各金融体系、各金融行业以及各金融机构的风险指标进行严密控制，及时做出风险预报，妥善处置，防止风险扩大，控制其蔓延。建立各经济区域内金融风险分类系统，对风险程度不同的金融区域、金融机构分别采取不同的监管方式。

 

逐步建立统一的监管体制。在“分业经营、分业监管”的基础上，逐步实现由多元化监管过渡到一元化监管，由机构监管过渡到功能监管。具体可分两步走：第一步，建立“部分混业经营、分业监管”的功能型监管。将银行业监管委员会的信托监管职能分离出来，成立专门的信托监管委员会，形成完整的金融业务监管体系，分别对银行、信托、证券和保险四大行业进行监管，形成监管机构有机统一下的功能型监管。在此基础上，将监管机构联席会议改为金融监管协调委员会，直接统一协调各个监管委员会的工作，为向统一的单一监管机构转变做准备。第二步，建立“混业经营、混业监管”的单一超级功能型监管。在监管法律法规和监管体系逐步完善的基础上，建立适应混业经营要求的统一的金融监管体系，实行跨行业、跨市场的全面金融监管。可以考虑将原监管协调委员会改为国家金融监督管理局，全面负责金融监管工作，下设银行监督管理局、信托监督管理局、证券监督管理局和保险监督管理局，在国家金融监督管理局的统一领导下，负责各项金融监管工作。