我国金融调控和监管职能兼容与分离的制度选择及改进

按照传统惯例，一国的央行肩负着双重责任：实施金融调控和履行监管职能。这里实际包含着一个隐含的假定：央行将货币政策与金融监管的权力集于一身。我国作为发展中国家，虽然其条件并不充分，也完成了金融调控与监管分别由不同机构实施的变革。但其从本质上只解决了金融调控与监管的形式分立，并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，除了两部门之间缺乏明确、有效、经常性协调机制导致较高的协调成本之外，人民银行作为最后贷款人与金融调控的角色冲突、信息不完全问题仍然存在，亟待完善。

一、金融调控和监管分离与兼容的国际趋势及条件

(一)金融调控和监管职能兼容与分离的国际趋势

80年代后期受世界经济一体化、贸易自由化的冲击，金融自由化一时成为潮流，金融创新产品的产生、开发和运用来势凶猛，金融制度改革的滞后危及到了金融体系的安全；原有不同类型的金融活动界限逐渐模糊，金融业混业经营成为许多国家主要的制度选择。在发达国家，对央行传统的金融调控从中介目标到政策工具都产生明显的变化，货币供应量与主要经济变量的数量关系变得越来越不明确，原来有效的金融调控工具如存款准备金制度、贴现率等的重要性不断下降，运用金融调控的目的更完全地转向维持金融的安全和价格的稳定，而不再是简单运用金融调控手段来刺激需求。正是在这一背景下，世界许多国家在强化央行独立性的同时，将金融监管职能从央行中分离出来，交由另外的政府机构承担，以更好地适应本国及世界的经济发展。

目前世界上采用分离制的国家主要有：奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、瑞典、瑞士、英国、美国、日本、墨西哥、挪威等。而兼容制的国家和地区主要有：希腊、中国香港、爱尔兰、意大利、荷兰、新西兰、葡萄牙、西班牙、奥地利、卢森堡等。从数量上来看，分离占了上风，且兼容还带有“水分”，如卢森堡与中国香港的央行并无制定货币政策的权力，新西兰储备银行对金融监管则采取较为自由的态度。

(二)金融调控与监管职能分离的条件

1.完善的金融微观基础。从经济金融环境看，西方发达国家一般具有良好的金融信誉和完善的指标体系，信息的透明度、真实性和及时性较好。监管机构分设后的信息交流成本较低。同时，这些国家金融市场的成熟度较高，市场调节较为灵敏。金融业运行机制良好、利益约束较强、一般都建立了现代法人治理结构，并拥有丰富的监管人力资源和良好的法律制度保障。在这样的金融微观运行机制的前提下，央行贯彻实施金融调控主要通过市场信号的调节和引导，与金融调控与监管密切联系的政策意图和调控重点可以通过协商机制取得共识，央行就可以把主要精力放在制订和实施金融调控上，将其监管职能授予其他机构承担。

2.雄厚的财政基础和存款保险制度。实行金融调控与监管分离的国家都拥有雄厚的财政基础，具备由财政资金化解金融危机的实力，而且几乎都建立了存款保险制度，可有效解决央行最后贷款人职能与金融监管职能分离后带来的问题，减轻央行对出现危机的金融机构单独承担救助性的资金支持的压力，使监管机构相对独立于央行成为可能。

3.完善的信息共享和协调机制。从实践中看，实行两项职能分离的国家并不否认金融调控和监管的内在联系，并采取以系列手段保障二者协调运作。包括：一是金融监管当局隶属于央行；二是两类机构的高层决策者相互兼任；三是由于央行的最后贷款人职责，其仍在一定程度上与其他监管机构共同对银行业进行监管，并保留一定层面对银行进行检查的权力；如澳大利亚尽管成立了专门的金融监管机构，但同时保留了央行为实施金融调控所需要的监管职能。四是建立协商机制和信息沟通管道。

二、金融调控和监管职能兼容与分离国际趋势的借鉴

金融调控与监管是分离还是兼容各有其存在的理由，少有“放之四海而皆准”的定论，还涉及诸如各国金融发展历程、金融体系的结构以及金融市场成熟度等相关因素。但无论如何，各国制度选择时应当考虑以下因素：

(一)央行的独立性。央行既实施金融调控又拥有监管权存在着整体和局部的矛盾，如果其独立性较差，其在执行监管职能时，容易受到政府部门、金融机构或者某些政治集团的干预，不能平衡公众利益与金融业利益，寻求短期利益的输送，使其与金融调控的矛盾激化，减弱金融调控的有效性，也不利于监管效率的提高，此时宜将调控职能与监管职能分离。反之，央行能较好地在两者之间做出取舍，调控与监管职能兼容的危害性不大。

(二)金融监管体系的效率。根据产业组织理论，金融监管体系的效率包括分配效率和生产效率，前者指实际监管部门将监督信息交流和汇集于宏观金融调控部门的效率，而后者则指实际监管部门进行监管的效率。职能分离，由于专门化的知识和较易执行的现场监督，监管效果有所提高，但监管信息需要传递给执行金融调控的央行，即使在电子技术发达的今天，也需要一定的成本，而有的信息是无法传递的。因此，分离相对于兼容提高了生产效率却降低了分配效率，同样，职能兼容，由于没有专业的知识、人才和较为便利的现场监督，其效果有所降低，但金融监管部门与凋控部门的信息传递效率提高，故兼容相对于分离提高了分配效率但降低了生产效率。因此，各国制度选择时应权衡兼容与分离对金融调控信息成本的影。向和对金融体系监管的效率影响，来决定采取何种监管。一国金融市场的联结程度越强、金融体系越健全，采用兼容带来的分配效率损失越小，越可以采用兼容的方式。反之，一国的地区性差异越大，金融机构越有违法的习惯，兼容带来的分配效率损失越大，分离带来的生产效率增加越大，越应倾向于分离的方式。

(三)支付结算系统的成熟度。由于金融机构之间的支付、结算存在着时间差，一旦某个环节出现问题，整个金融体系将遭受打击，从而危及到金融稳定。故货币市场和支付结算体系越成熟、有效，商业银行在出现问题时获取额外货币以满足流动性需求的能力越强，兼容的需要越小。反之，央行容易察觉金融体系产生的问题，在金融危机到来时，比较容易协调整个金融体系以应付危机，并对支付结算中时间差产生的问题给予资金解决。

(四)金融调控与监管的联系性和互补性。金融调控与监管信息的交叉互补客观上要求两种职能加强融合、提高效率。如果选择职能分离，在分拆之后，更应强调在二者之间建立与完善有效的金融调控与监管的协调机制，包括在组织、在信息的共享以及在职能交叉所涉及的协调行动方面建立联系。联系的重点指向是保证银行的系统安全，这需要双方在安全评价机制、监控指标体系、预警机制以及金融安全网的建设方面形成协调，以发挥其协同效应。

三、协调与合作：完善我国金融调控与监管职能分离的基本路径

(一)建立内部联动的协调机制

金融调控与监管职能的有效协调必须建立一定的制度形式作为保障，这包括：

1.组织协调机制。每季召开的金融联席会议就是一个较为理想的载体。人民银行与银监会的分支机构可通过定期召开联席会，加强对金融调控与监管政策贯彻情况的交流与磋商，及时通报经济金融运行形势、金融调控运行及监管工作情况以及本部门近期出台的重大政策、重要文件和决定，定期会诊当前区域内金融调控与监管领域存在的问题，共同分析问题成因，研究制定下一步执行金融调控和监管工作的要求和意见。

2.人员流动机制。央行与银监会之间建立高级管理人员相互交流、定期磋商的制度安排，建立起合理的人员流动机制，甚至可实行相互介入的人事制度，并使重大的宏观决策保持较强的信息互通性，使金融监管部门能够更加了解金融调控意图，为金融调控与监管的有效协调奠定基础。

3.执行手段的协调机制。针对当前金融调控窗口指导作用较弱的问题，要把央行窗口指导的意图纳入监管的内容、通过采取有效的监管措施如机构审批、高级管理人员考核评价等，确保货币政策意图得到有效落实，从而强化人民银行与三大监管机构之间的横向协调机制。

(二)加强信息共享

兼容论的理由主要是从信息的获取角度出发的。央行为了较好地充当最后贷款人，需要及时完整地了解商业银行的流动性和清偿能力，特别是发生金融危机时拥有这些信息更为重要；银监会实施有效监管必须了解金融调控所掌握的宏观金融信息。央行如果既负责金融调控也负责金融监管，可以通过其支付清算体系方便地监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但是，倘若金融监管职能由央行以外的独立监管机构承担，信息的交换就会出现机构性的障碍，需要采取以下措施：

1.建立“金融信息中心”。央行分拆及基层机构调整后，人员与附属机构数量有较大程度的缩减，获取货币金融信息的能力有所下降。银监会虽然拥有详细、权威的银行业运营信息，但缺少央行拥有的宏观货币、金融、经济数据。因而，加强信息共享是二者双赢的需要。为此，双方应共同设立“金融信息中心”，加强央行与银监会之间的信息共享。

2.金融调控与监管共享的数据库。在完善“全科目上报制度”和现有统计网络的同时，依据金融调控与监管的要求，对现有的金融统计数据库结构进行改造，建立可以自动生成统计指标与监管数据指标的金融数据库。条件成熟后，连通央行金融数据库与金融机构业务经营数据库，使央行能够调阅金融机构主要业务数据，从而进一步发挥统计网络对提高非现场监管水平的支持和服务作用。(3)增加金融调控与监管的透明度。透明的金融调控与透明的金融监管，既是遵循国际惯例的需要，也是尊重公众“知情权”的要求，有利于央行与银监会双方在政策措施上保持协调。央行与银监会建立定期信息发布制度，通过互联网、传统媒体向公众公开有关金融信息以及相关的工作程序，以推动我国金融监管与调控的“高效、有序与透明”。

(三)强化央行的独立性

成立“银监会”的主要目的就是把央行制定金融调控和实施金融监管的职能分离开，提高金融调控与金融监管的专业化水平，防止金融调控与金融监管的同步震荡，其最终目标是为了获得一个独立的央行。因此，加强央行的独立性，更好地发挥其执行金融调控的功能，是将监管职能从人民银行分离出来而成立银监会的初衷。我国央行的独立性较低，增强独立性的关键在于：

其一，强化人民银行的金融调控决策权，减少其行政依附性。如果央行不能独立决定金融调控取向，金融调控从谋划到出台往往时滞过长，容易错过最佳时机。因此，应赋予人民银行更大的决策权，至少能够独立选择和制定金融调控取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量。

其二，提高货币政策委员会的法律地位，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构，并增强其各方面代表性及优化其组成结构。首先，增加金融专家在委员会中的比重，或者在政府机关任职的官员不得担任货币政策委员会成员，以保证决策的独立性而不受政府部门干扰。其次，货币政策委员会应当有2至3名大区分行官员，以充分体现来自地区的金融调控呼声。再次，未来货币政策委员会中企业界、银行界的代表应来自工商联、中国银行业联合会等相关行业组织，以便准确地反映有关各方的普遍呼声。

(四)建立存款保险制度

我国设立银监会之后，央行负责宏观货币政策的制定与实施，银监会专事金融监管，对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处，会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议，但银监会不可能给向发生挤兑风险的银行提供资金救助，而银行风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，选择职能分离，还应当建立存款保险制度以化解央行的“双重角色”冲突。

四、结语

尽管金融调控与监管目标、手段及价值取向等存在差异，但在经济金融化、经济全球化的背景之下，二者如同一枚硬币的正反两面，在政策操作中相互作用、相互制约，金融调控的有效实施需要金融监管的支持，稳定的金融体系是保障金融调控顺利实施的重要条件。无论是金融调控与监管职能统一在一个机构之内，还是相互分立，都应当在二者之间建立与完善有效的协调机制以发挥其协同效应。